Résume exécutif

Le Cadre et la justification de l’étude

Depuis 2006, le Burundi a adopté le CSLP et en 2007, il a mis en place un PAP pour la mise en oeuvre du CSLP. La mise en place de ces programmes à moyen terme se concrétise chaque année dans le Budget Général de l’Etat. L’analyse de ce Budget pour 2010, est donc nécessaire en particulier pour vérifier si ledit budget est bien structuré et en particulier est suffisamment pro pauvre.

L’OAG qui a pour rôle de suivre l’Action Gouvernementale, voudrait suivre cette question si importante en préparant un plaidoyer pour que le Gouvernement adopte les meilleures pratiques pour lutter contre la pauvreté. C’est dans ce sens qu’il a lancé l’étude du budget 2010 et l’adéquation avec les dépenses pro pauvres.

Le Budget Général de l’Etat est l’acte financier le plus important dans la vie d’un pays. C’est la manifestation concrète et visible des ambitions des politiques d’un Gouvernement. Le Budget Général de l’Etat conjugue les besoins du Gouvernement avec les moyens d’actions. Le budget est le principal instrument de modernisation de la gestion et de lutte contre la pauvreté. Le processus de vote du budget 2010 du Burundi comporte des signes de manque de transparence qu’il faut corriger pour l’avenir à savoir :

  le retard important dans la présentation des comptes de gestion de l’Etat à l’Assemblée Nationale, le budget n’a été soumis au Parlement qu’à la mi décembre 2009 ;
  l’écart entre les exigences légales du cadre juridique et les pratiques : Défaut de dépôt et de distribution à temps des comptes de gestion pour rendre compte de l’utilisation des fonds publics ;
  refus de fournir l’information ;
  la lisibilité insuffisante des documents budgétaires par manque de programmes indicatifs ou par manque de respect des programmes à moyen terme comme le PIP et le PAP ;
  l’inaccessibilité et la non disponibilité des informations budgétaires et financières ;
  une culture organisationnelle et des valeurs peu favorables à l’accueil et à l’information des citoyens ;
  un contrôle peu performant, des audits et évaluations des politiques inexistants ;
  le système de production de l’information financière et budgétaire fragmenté, peu organisé et rudimentaire ;
  la non prise en compte par les administrations de l’enjeu de la production d’informations financières et budgétaires pour les besoins d’information du citoyen contribuable et du public en général ;
  une accoutumance du Gouvernement, à la pratique illégale de dépôt hors délai ou même de non dépôt du Projet de Loi des Finances des lois de règlement et des comptes administratifs, et rapports de reddition de compte.

Même si le Ministère des Finances explique ces retards par les besoins de négociation avec les Bailleurs de fonds qui prennent beaucoup de temps, il est nécessaire que la loi soit respectée afin de permettre aux citoyens et aux pauvres en particulier de participer notamment par le biais des institutions élues.

Le cadrage macroéconomique bien qu’il soit bien fait en la forme ne se base pas sur des données totalement fiables. Aussi, le cadre macroéconomique ne fait pas référence à la Vision 2025, au PAP -CSLP, il ne respecte pas les indicateurs de convergence de l’EAC, il ne tient pas compte du problème de l’endettement et il ne tient pas compte non plus des excédents budgétaires. Le cadre macroéconomique est peu réaliste en particulier en ce qui concerne les prévisions des dons.

  L’analyse du budget 2010 des ressources permet de voir que le budget 2010 garde, comme celui de 2009, une part importante des ressources extérieures (49%) : ce qui fragilise l’exécution des programmes. En effet, le niveau d’exécution des dons est très bas. Il ya eu une augmentation des recettes fiscales (+11,7%) qui n’est pas très importante compte tenu de la variation naturelle du PIB augmenté de l’inflation (3,9% + 7,5 %). L’augmentation minimale devrait être de + 11,4% par rapport à 2009 Les dons ont chuté, passant de 393,4 Milliards en 2009 à 356,6 Milliards en 2010. Cette grosse diminution de 9.9% pose un problème de fonds liés aux relations avec les Bailleurs de Fonds Quand on analyse l’estimation du budget 2010 au niveau des recettes fiscales, il a été constaté que l’estimation des recettes pourrait être améliorée. On remarque que les services de prévision des recettes n’intègrent pas le coefficient d’élasticité de chaque impôt par rapport au PIB qui est pris comme « valeur de remplacement  », le niveau de l’erreur des recettes sous estimées arrive à 8% surtout pour la TVA Des recettes qui n’apparaissent pas au Budget existent toujours ; le Budget 2010 pose un problème de fond car toutes les recettes fiscales et non fiscales et les dons n’apparaissent pas au budget. Elles continuent donc à être gérées hors budget, ce qui pose le problème de viabilité du budget par rapport au principe de l’unicité du budget. Il en est ainsi de :
  La taxe prélevée sur les produits BRARUDI et reversée sur le compte « Appui aux Bonnes initiatives (+ 2,8% du prix)
  La taxe payée sur les produits BRARUDI et reversée sur le « Fonds Social  » (+2,3% du prix)
  La taxe rémunératoire sur attestation de non redevabilité des impôts (10.000 BIF par attestation : 167M°BIF en 2009)
  Le Fonds spécial sucre (10 BIF /kg sur tout sucre local ou importé)
  Les différentes cotisations payées par les entreprises publiques et privées, ainsi que les particuliers
  Le budget 2010 a prévu des mesures fiscales existantes en 2009 mais les a étendues. Ces mesures sont inflationnistes car elles poussent les prix de consommation à augmenter démesurément. Il s’agit de :

 La taxe de consommation sur les produits BRARUDI, le tabac, le sucre et les vins. Le sucre importé destiné à la fabrication industrielle est exonéré  Le taux de la taxe de consommation des vins est de 50% de la valeur CIF majoré des droits de douane et celui sur les cigarettes importés et fabriquées localement est de 83% du prix net.  Le taux de la taxe de consommation du sucre est de 400F/kg. Les taux de consommation des produits BRARUDI sont de 50 F par bouteille petite ou grande.  Le Fonds Social Carburant de 10F/litre prélevé pour stabiliser les prix à la pompe.  Les prix des passeports sont taxés à 100.000 FBU  La taxe d’immatriculation des véhicules est fixée à 20.000 F pour les véhicules et 12.500 F pour les motocyclettes

Le Budget 2010 a été adopté pendant qu’une réforme profonde est en cours d’application dans les administrations fiscales et douanières. Depuis Juillet 2009, l’Office Burundais des Recettes tarde à être mis en place et ceci aura des répercussions sur l’exécution du Budget 2010. Les difficultés de mise en place de l’OBR auront sans doute un effet sur l’exécution du budget et aucune mesure d’accompagnement ne semble pas avoir été prévue. Les exonérations fiscales de 2009 et 2010 sont toutes plafonnées à 20 Milliards, mais dans les faits, les exonérations sont données sans aucun contrôle et même des exonérations qui sont prévues par la loi sont données. Les exonérations contribuent malheureusement à aggraver les inégalités et le sentiment que l’impôt est une sanction contre les plus faibles. Les ressources PPTE sont déterminées chaque année en fonction de l’allégement des dettes qui auraient dû être payées aux Bailleurs s’il n’y avait pas eu allégement. Ces ressources sont très fragiles et trop changeantes suivant les années Par rapport à 2009, le budget des dépenses est caractérisé par :
  Les dépenses sur Fonds PPTE qui ont presque doublé (+88%) par rapport à 2009, ce qui a permis de financer les secteurs sociaux et les secteurs économiques d’une manière plus accrue.
  Les dépenses courantes se sont légèrement accrues (+12%) suite à une augmentation de la masse salariale (+ 14%), les annales et le recrutement des nouveaux. L’augmentation de ces dépenses reste pondérée si on y applique un déflateur de 7,5%. Quelles sont les principales priorités du budget des dépenses 2010 ? En analysant la Lettre de Cadrage du Budget 2010, certains objectifs énumérés dans l’exposé des Motifs sont visés à savoir : « Améliorer la composition des dépenses en faveur des secteurs porteurs de croissance et des secteurs sociaux en vue de progresser vers les OMD et promouvoir la croissance  ». Ces objectifs se manifestent par l’augmentation des dépenses pro pauvres en particulier en matière d’éducation, de santé et des personnes vulnérables de 4,8%, l’augmentation des budgets de l’Agriculture et l’Elevage ainsi que les Mines bien que ces deux ministères ont eu un taux d’exécution très bas en 2009. Par rapport à 2009, le Budget 2010 a marqué des efforts importants dans certains secteurs sur les dépenses de l’Etat. D’une manière globale, les dépenses de l’Etat en faveur des services généraux ont augmenté et sont restées très importantes. Pratiquement, tous les services sociaux ont vu leurs crédits augmentés en 2010 par rapport à 2009. Pour les services économiques, à part le Ministère des Transports, Postes et Télécommunications dont le budget a chuté, les autres ministères ont vu leurs crédits augmentés. Les fonds PPTE prévus ont été affectés essentiellement aux secteurs sociaux (73%) et aux services économiques (21%). Le financement total a presque doublé, passant de 52,1 Milliards à 98,6 Milliards. Le Budget 2010 garde des défis intrinsèques très importants qui méritent de trouver des solutions : a) La part grandissante des salaires dans les dépenses courantes b) La part grandissante des dépenses courantes aux dépens des dépenses en capital c) Le niveau insignifiant des dépenses faites par habitant Par rapport à 2009, le déficit global hors dons et celui dons inclus ont augmenté en 2010 suite à la réduction des ressources extérieures et à l’augmentation des dépenses courantes. Les modes de financement utilisés en 2010 posent des questions de fonds sur la viabilité du budget. On remarque que le recours aux avances et aux Bons de la BRB est soutenu et représente + 40% du financement. Ceci a un effet sur la monnaie et amène un effet d’éviction et la dépréciation monétaire. Le financement du déficit en recourant aux avances de la BRB et aux bons du Trésor a un effet sur le financement de l’économie. Les banques financent l’Etat à la place de l’économie. Que montre l’analyse du budget 2010 et les dépenses pro pauvres ? D’une manière générale, sont considérées comme dépenses pro pauvres les dépenses qui bénéficient plus aux pauvres, qui les atteignent directement ou qui ont un impact sur leur bien être. Le Burundi a opté pour classer différemment les dépenses pro pauvres afin d’évaluer les coûts des CSLP, d’analyser les liens entre les intrants, les produits, les résultats et l’impact des CSLP, le besoin d’aligner l’aide des bailleurs de Fonds avec le CSLP et la nécessité d’améliorer la gestion des finances publiques. Il en est ainsi de l’éducation primaire et secondaire, la santé publique, les routes rurales, l’eau et l’environnement, l’agriculture de base. Dans le Budget 2010, il est aussi important d’indiquer que certaines dépenses ne méritent pas d’être classées dans les dépenses pro pauvres. Des difficultés de mise en œuvre des budgets pro pauvres au Burundi ainsi les mécanismes de suivi et de réalisation du niveau d’exécution des budgets pro pauvres, les priorités du CSLP et des OMD ne se reflètent pas dans le budget 2010, les difficultés de ciblage des pauvres, les politiques de croissance, une fiscalité globalement anti pauvre, restent les principales difficultés pour le budget des dépenses pro pauvres. Mais des priorités ont aussi été oubliées dans la lutte contre la pauvreté comme : a) La gouvernance Avec 0,322% du budget national, les activités liées à la gouvernance ne semblent pas être très prioritaires pour le Gouvernement. b) La décentralisation Avec le un budget de 0,225% du budget national, la politique de décentralisation n’est pas visible bien que les appuis de 1 Milliard accordés au FONIC en 2010 ont doublé son budget. c) La lutte contre le SIDA Au moment où la prévalence de séropositivité s’accroît à l’intérieur du pays et que le nombre de personnes devant être sous traitement augmente d’année en année, le budget de Lutte contre le SIDA est en stagnation et représente 0,632% du budget national. d) Les droits de l’Homme et le genre Avec 0,049 % du budget national, les politiques des droits de l’Homme et du genre sont absolument oubliés. e) Le commerce et l’intégration régionale (Communauté East Africaine) Avec 0,351% et 0,183% du budget national, les activités des deux ministères du Commerce, de l’Industrie et du Tourisme ainsi que celui des affaires de la Communauté East Africaine ne constituent pas de vraies priorités. f) Le transport et les télécommunications Avec 0,219% du budget national, bien que figurant dans les secteurs de croissance prioritaire pour la mise en œuvre du CSLP 2007-2010, il n’y a pas de programmes visibles tendant à promouvoir le transport, les moyens de locomotion et les télécommunications. g) L’agriculture et l’élevage Avec 3,717% du budget national (y compris les dépenses PPTE), il est difficile de convaincre quand on sait que 90% de la population vivent de l’agriculture et de l’élevage. h) L’habitat Le bien être de la population passe aussi par l’habitat. Les actions que le Gouvernement a engagées ne concernent que l’habitat urbain alors que la population rurale ne bénéficie d’aucun programme pour son habitat. i) Le secteur privé et les microcrédits Le ministère du Commerce n’a reçu que 0,219% du budget national, son programme d’encadrement des opérateurs économiques, un financement de 0,5 Milliards est insignifiant par rapport aux besoins. j) Le mauvais environnement du financement des budgets pro pauvres a aussi empiré la situation : Depuis 2006, le Burundi a évolué dans un environnement peu favorable pour son économie :
  un niveau de croissance élevé non atteint ;
  l’affectation d’au moins 65 % du budget en faveur des pauvres ;
  l’insuffisance des financements ;
  une inflation non maitrisée ;
  des déficits et un endettement croissants ;
  le financement des pauvres n’a pas suivi les prévisions du PAP-2007-2010 CSLP ;
  insuffisances des budgets pro-pauvres M° BIF ;
  une fiscalité anti pauvre. Les meilleures pratiques sont nécessaires dans le financement pour lutter contre la pauvreté comme :
  Le budget doit avoir pour but de résorber les causes et les effets de la pauvreté. Les pauvres doivent recevoir une attention spéciale ;
  Les budgets doivent se référer en permanence sur les objectifs du CSLP et des OMD. Si la pauvreté atteint 68%de la population, les dépenses pro pauvres doivent atteindre 68% du budget.
  Le montant du budget pour les pauvres est un budget qui donne des affectations justes aux pauvres
  Le budget doit être préparé et exécuté dans la transparence et le document du budget doit être rendu public et toutes les catégories de pauvres y compris les femmes doivent y avoir accès.
  Les pauvres doivent être ciblés et des programmes prévus doivent être prévus pour eux. Au Burundi, le ciblage des pauvres mérite d’être fait. Au Burundi, plus de 69% de la population sont considérés comme pauvres. Ce taux d’incidence de la pauvreté atteint parfois 80% dans certaines régions du pays comme celles qui connaissent de la famine périodique. Conclusion et recommandations. Conclusion Le travail d’analyse du Budget 2010 en adéquation avec les dépenses pro pauvres a permis de montrer que la préparation du budget a été déficiente quant aux règles de transparence. Le Budget 2010 a été présenté très tardivement en contradiction à la loi fondamentale et à la loi organique sur les finances publiques. Le Budget 2010 n’a été contrôlé ni par le Parlement, ni par la Cour des Comptes, et aucun budget de règlement n’a été présenté. Le Budget 2010 est un budget non unifié car certaines ressources importantes n’y figurent pas et ceci va à l’encontre des règles de viabilité budgétaire. Le Budget 2010 priorise des secteurs sociaux mais ne reprend pas fidèlement les priorités du CSLP et certaines d’entre elles, bien qu’elles soient annoncées au niveau politique, elles ne figurent au budget que de façon symbolique. Le Budget 2010 pèche aussi par le non respect des concepts de budgets pro pauvres. La composition des dépenses pro pauvres reprises au Budget 2010 ne concerne pas nécessairement les dépenses en faveur des pauvres. Le niveau des dépenses pro pauvres n’est que de 56 % alors que la règle est d’atteindre le niveau de la pauvreté qui est de 69%. Le Budget 2010 a prévu une fiscalité qui est anti pauvre dans la mesure où les règles fiscales de 2010 ont un effet direct sur les prix et ponctionne de facto les revenus des pauvres.

Recommandations Au Gouvernement L’analyse du Budget 2010, particulièrement en ce qui concerne son adéquation avec les dépenses pro pauvres, montre qu’il souffre de plusieurs faiblesses qui méritent d’être corrigées : Il est recommandé au Gouvernement de respecter les règles minimales de transparence, qui, seules permettent de donner la crédibilité au budget voté. Les services du Gouvernement devraient :

  faire des efforts de transparence en respectant les délais de dépôt du budget à l’Assemblée Nationale et en faisant des efforts d’information sur les hypothèses utilisées dans les prévisions budgétaires ;
  mobiliser les ressources plus efficacement et en particulier lutter contre les exonérations frauduleuses et illégales qui déstabilisent l’activité économique ;
  abandonner de gérer des ressources fiscales en dehors de la loi et en dehors du budget unifié ;
  trouver une méthodologie adaptée de ciblage des pauvres et de permettre à ces derniers de participer à l’élaboration dudit budget ;
  la loi budgétaire consacre un budget insuffisant pour les pauvres alors que les pauvres représentent + 69%, les budgets pour pauvres n’ont jamais dépassé 56 % malgré la lourdeur des dépenses de souveraineté, il y a un effort à faire pour couvrir tous les pauvres
  les ressources budgétaires ne figurent pas toutes au budget ; ceci enlève des moyens au budget des pauvres ; pour des raisons de viabilité et de transparence du budget ; les recettes doivent figurer au Budget et servir à résorber le déficit budgétaire ;
  les priorités du CSLP sont très différentes de celles du Budget 2010, même dans la lettre de cadrage on ne se réfère pas au PAP-CSLP, pour lutter contre la pauvreté, il est essentiel qu’en préparant le budget, on ait dans la mémoire que plus de 2/3 de la population sont pauvres et que le CSLP est un programme qui doit être suivi si on veut lutter contre la pauvreté ;
  Les priorités du Gouvernement devraient être revues afin d’intégrer les priorités du CSLP et des OMD. En effet, le niveau de pauvreté si élevé au Burundi mérite un traitement particulier notamment en reprenant les priorités suivantes du CSLP ;  Le Gouvernement devrait débuter avec les budgets-programmes qui permettent à court et à moyen terme de cibler les pauvres et de concevoir pour eux des programmes avec des résultats qu’on peut évaluer.  Exigence d’Un Code de la transparence dans la gestion des finances publiques ;  créer un centre chargé des statistiques pour les pauvres ;  créer des commissions sectorielles et créer des commissions régionales de lutte contre la pauvreté. Au Parlement Les règles et exigences de contrôle et de transparence ne peuvent être mises en œuvre que si le Parlement joue pleinement son rôle avant l’adoption du budget ou lors de son exécution :
  Avant d’adopter le budget, le Parlement devrait exiger le respect des délais de dépôt du projet de loi au Parlement i.e. avant octobre ;
  Le Parlement devrait exiger la présentation de la loi des Finances de Règlement ainsi que le rapport d’activités du Gouvernement ;
  Le Parlement devrait intensifier le contrôle parlementaire ;
  Le Parlement devrait exiger que le PAP – CSLP soit suivi à la lettre par le Gouvernement lors des prévisions budgétaires. Aux bailleurs de fonds Les partenaires financiers du Burundi devraient accompagner ce pays en l’aidant à :
  respecter les procédures de transparence ;
  renforcer ses capacités dans la maîtrise des négociations et des procédures de gestion des fonds des bailleurs de fonds ;
  mieux coordonner, l’aider et trouver des instruments fiables dans la budgétisation ;
  respecter les prévisions du PAP-CSLP et de OMD afin d’atteindre les objectifs de réduction de la pauvreté. Aux pauvres et à la société civile Les citoyens pour qui les budgets sont votés et qui financent une bonne partie des budgets ont le droit d’être informés sur les budgets quant à leurs objectifs, les hypothèses, les niveaux d’exécution …Il leur est recommandé de continuer le plaidoyer pour améliorer les budgets pro pauvres, de bien cibler les pauvres et de prévoir des budgets suffisants qui cadrent avec les prévisions contenues dans les instruments de programmation utilisés par le CSLP.