EVALUATION DU PROCESSUS DE DECENTRALISATION AU BURUNDI

Résumé exécutif

La démocratie est un gouvernement du Peuple, pour le Peuple et par le Peuple. Cela signifie que les citoyens constituent le fondement du système démocratique. En effet, celui-ci est un régime politique qui valorise l’homme en lui accordant la possibilité de s’exprimer s’agissant de la gestion des affaires publiques. L’élection est alors un mécanisme de participation dans la sélection de leurs dirigeants ou plutôt dans le renouvellement des élites politiques dirigeantes. Aussi la démocratie privilégie-t-elle le citoyen par la stratégie de rapprochement du pouvoir aux collectivités locales. Si la démocratie est un instrument de responsabilisation des citoyens, la décentralisation est alors une voie de concrétisation de ce choix politique. Cette responsabilité citoyenne passe par le partage de compétences et de transfert des moyens financiers. En effet, l’absence de l’autonomie financière effective est de nature à priver ces nouvelles structures de jouir de la personnalité morale dont elles sont dépositaires et de se lancer dans des projets de développement économique, social et culturel capables d’améliorer les conditions de vie et d’existence de la population. C’est là la première condition d’une décentralisation effective.

La décentralisation se manifeste par l’existence d’institutions décentralisées notamment les Communes rurales et urbaines, les institutions collinaires et l’implication des citoyens dans la gestion de la collectivité donnée. C’est pourquoi, le processus de décentralisation a d’abord créé des structures locales. Car la décentralisation se réalise au travers des structures légales et légitimes. La Constitution de 2005, la loi communale de 2010 et le code électoral burundais sont des textes juridiques qui consacrent alors le processus de décentralisation. L’enjeu étant de doter les institutions locales d’un mode d’organisation efficace et performant capable d’enclencher des actions consensuelles issues des demandes de la population. C’est donc dire que cette dimension juridique est importante dans la mesure où elle est « une nécessité pour donner aux collectivités les moyens de remplir leur rôle social ou sociétal  » . En réalité, l’espace territorial local est confronté à une série de mutations face auxquelles, il est tenu de réagir. Il s’agit d’enjeux liés à la consolidation des acquis démocratiques, à la responsabilisation des acteurs publics à travers la définition lisible et cohérente des règles du jeu politique, à la mise en place des mécanismes de proximité permettant une gestion locale de projets à la fois participative et démocratique et à l’institutionnalisation du partenariat public-privé . C’est la deuxième condition de la réussite de la décentralisation. Ce processus de la décentralisation tel qu’il est appliqué au Burundi connait un certain nombre de forces et de lacunes tant au niveau structurel que pratique. En effet, cette étude constate que la plupart des communes appliquent aujourd’hui la technique de décentralisation même si les difficultés ne manquent pas. En effet, toutes les communes rurales et urbaines visitées ont affirmé que les effets de cette politique sont perceptibles : les populations sont impliquées à des degrés divers dans le processus de développement communautaire à travers les plans communaux de développement communautaires (PCDC), les Comités de Développement Collinaires sensibilisent la population sur les bénéfices politiques et sociaux de cette politique, les populations participent dans le choix des autorités locales par le biais d’élections « libres  » et « sincères  ». Au même moment, ces populations sont relativement satisfaites des réalisations de leurs autorités locales en dépit de persistance d’une mauvaise gouvernance locale constatée et dénoncée par les citoyens contactés. Par ailleurs, les collaborations entre les autorités locales décentralisées et déconcentrées peuvent constituer un frein au fonctionnement de la collectivité décentralisée. La collaboration financière et politique pose un problème parce qu’elle cache des enjeux immédiats : il s’agit pour le Gouverneur de l’obtention de l’obéissance et de la soumission de la part de l’autorité décentralisée. Au lieu d’accroître, ces institutions décentralisées souffrent du nanisme. Cette situation arrive souvent lorsque ces autorités locales ne proviennent pas d’un même parti politique ou lorsque la commune est considérée comme riche. Ainsi, la déstabilisation des structures locales décentralisées est alors possible. En effet, si le Gouverneur et le Ministre de l’Intérieur ne sont pas en bons termes avec l’administrateur, celui-ci risque d’être déstabilisé au détriment de la décentralisation. Elu par la population au cours d’un scrutin indirect, il devrait être déchu par la même procédure. Sinon la tutelle doit mobiliser le contrôle et l’audit en cas de suspicion de malversations économiques, etc. Enfin, la décentralisation est possible lorsqu’elle est appliquée par les acteurs politiques qui sont convaincus et conscients de l’utilité de cette nouvelle pratique politico-administrative. En effet, les administrateurs contactés affirment que le personnel administratif local est incompétent. De même, ce personnel administratif local se trouve dans des conditions de travail défavorables à une décentralisation effective. C’est pour cela que ce processus nécessite quelques actions volontaristes et innovatrices quelle qu’en soit la portée individualiste de ces acteurs. Oscar Wilde disait à ce propos que ce ne sont pas les principes qui changent les choses mais les personnalités. Quelles seraient alors les stratégies pour consolider la décentralisation ? Trois niveaux sont visés par ces solutions :

Au niveau central, le gouvernement du Burundi doit alors répondre aux inquiétudes des autorités locales décentralisées en votant une loi portant sur les compétences des communes rurales et l’Etat. Dans la perspective, il doit élaborer et promulguer une loi portant délimitation de la Communauté urbaine d’un côté et, de l’autre, voter une loi portant sur les compétences de l’Etat, de la Communauté et des communes urbaines. Ces nouvelles structures politiques ne doivent pas avoir les mêmes missions. Surtout l’Etat doit, en cette situation de responsabilisation citoyenne, préciser ce qui lui incombe directement et ce qui revient aux collectivités locales décentralisées. Dans la même logique, l’Etat doit financer une partie des budgets communaux aussi longtemps que le nombre de communes n’est pas réduit. La décentralisation est ici budgétivore. Cette étude a constaté aussi que les autorités locales ont essayé de collecter des ressources financières pouvant permettre une bonne application de cette politique. Mais comme ces autorités l’ont affirmé au cours de l’enquête, les recettes disponibles sont de loin inférieures aux dépenses prévues par le budget communal en fonction des missions assignées aux collectivités locales. Si le transfert des responsabilités de l’Etat central n’est pas assorti de la capacité de financer l’exercice de ces responsabilités, la décentralisation mise en œuvre risque d’être en grande partie affectée. Pour cette raison, les autorités centrales vont essayer de libérer les initiatives locales en matière fiscale, mais tout en gardant à l’esprit que « trop de taux tue les totaux  ».

Au niveau local, les autorités doivent être conscientes qu’elles sont les premiers responsables de la gestion communale. Partant du principe latin « honor onus, c’est-à-dire, honneur, charge  », elles sont chargées de bien gérer la commune au lieu que celle-ci devienne la source de l’enrichissement individuel. Cette nouvelle culture précise que l’autorité est avant tout un serviteur des citoyens et non un profiteur de situation. Pour cela, elles doivent innover les nouveaux modes de financement de la commune dérogeant à l’habitude. Enfin, ces autorités locales sont tenues à bien organiser et surveiller les agents percepteurs de recettes communales. Pour arriver à ces résultats, les administrateurs et leurs collaborateurs choisissent d’être des technocrates dotés de capacités managériales dénouées de tout sentimentalisme ethno-partisan. Les communes doivent privilégier des projets communs réalisés dans le cadre du FONIC, institution qui doit collecter et financer les activités élaborées Pour la société civile locale et la population bénéficiaire des prestations de leurs dirigeants, elles sont appelées à consolider les logiques de participation citoyenne et de contrôle des activités de leurs dirigeants. La société civile doit vérifier et évaluer périodiquement les activités réalisées par ces autorités décentralisées. C’est pourquoi, ces dernières doivent renforcer leur collaboration avec ces structures afin d’améliorer leurs performances. L’enquête de terrain montre effectivement que ces autorités (administrateurs, conseil technique chargé du développement, les conseillers collinaires, les chefs de quartier, président du conseil communal, etc.) impliquent les associations locales de la société civile (APRODH, Ligue ITEKA, etc.) et la population même si cette dernière n’est pas tout à fait satisfaite des réalisations. C’est pour cette raison que la décentralisation ne peut réussir que lorsque les finances communales seront bien gérées (quel que soit leur niveau) ; lorsque les acteurs politiques centraux et locaux pilotant ces institutions décentralisées adopteront les nouvelles manières de gestion publique, et, surtout, lorsque les populations locales sensibilisées par une société civile

efficace prendront conscience qu’elles profitent de ce développement en construction. D’où ces autorités locales, au service des citoyens, doivent comprendre qu’elles sont tenues d’améliorer les relations avec les usagers et les clients et pour accroître le rendement et la qualité des prestations administratives.