Sommaire exécutif

Contexte et justification

La faillite des institutions traditionnelles de protection des droits de l’homme dans leur mission a amené de nouvelles institutions et de nouveaux acteurs à prendre le relais. La catégorie qui nous intéresse est celle qui regroupe diverses institutions sous l’appellation d’« autorités indépendantes  ». Créées par le législateur ou par le pouvoir réglementaire, elles ont pour objectif d’assurer des garanties, notamment dans le secteur des droits de l’homme. Au Burundi, la création d’une telle institution est l’aboutissement d’une longue évolution.

L’idée de mettre en pace des institutions nationales des droits de l’Homme a été évoquée pour la première fois en 1946. Le Conseil Economique et Social des Nations Unies invite les Etats membres à considérer l’intérêt d’établir des groupes d’information ou des comités locaux de droits de l’homme dans les pays respectifs afin de collaborer avec eux pour promouvoir les travaux de la Commission des Droits de l’homme. L’idée a mûri et a abouti en 1991, à l’adoption des principes directeurs relatifs aux institutions nationales ou « principes de Paris  ».

Au Burundi, l’idée de mettre en place une institution nationale est venue plus tard. C’est le 4 mai 2006 que le Conseil des ministres a décidé que la création de la CNIDH était une priorité. Les efforts combinés du Gouvernement, du Parlement, de la communauté internationale, des organisations de la société civile, etc. ont abouti à la création de la Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme par la loi n°1/04 du 05 janvier 2011.

Ses missions principales sont la protection, la défense et la promotion des droits de l’homme. Affranchie de tout lien hiérarchique avec quelque organe étatique, nantie de pouvoirs relativement larges, la Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme devrait être en mesure de remplir efficacement ses missions. Le 19 mai 2011, l’Assemblée Nationale a élu les sept membres de la Commission et son Bureau. Officiellement, la Commission a pris fonction le 7 juin 2011. Une année après, il serait prématuré de faire le bilan de la Commission. Il convient, cependant d’apporter une réponse à certaines questions qui surgissent à l’esprit lorsqu’on se penche sur la loi portant création de la CNIDH. La Commission est-elle réellement indépendante pour exercer son mandat ? Autrement dit, son indépendance est-elle bien assurée par le cadre juridique mis en place ? A-t-elle les moyens d’action suffisants (humains, techniques, financiers et matériels) de jouer son rôle ?

Les éléments de réponse à toutes ces questions et à bien d’autres, se retrouvent dans la présente étude intitulée « La Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme (CNIDH) : une institution porteuse d’espoir  ».

Objectif de l’étude

L’objectif de l’étude est de contribuer à améliorer le fonctionnement de la CNIDH et à la satisfaction des attentes des citoyens.

Constatations

Il existe d’innombrables violations des droits de l’homme : atteintes à la vie, exécutions extrajudiciaires, tortures et traitements inhumains ou dégradants, arrestations, détentions illégales et arbitraires, enlèvements et disparitions, etc.

Deux principales tendances se dégagent : d’une part les exécutions extrajudiciaires et autres formes de persécution, d’autre part le harcèlement des défenseurs des droits de l’homme et des journalistes. Le drame de Gatumba le 19 septembre 2011 et l’acharnement sur le Barreau au mois de juillet 2011 en constituent une illustration.

Devant l’ampleur et la gravité des violations des droits de l’homme, les institutions traditionnelles et fondamentales de protection des droits de l’homme assurent mal leur mission.

La protection parlementaire dans sa forme législative a perdu son importance. Dans la production législative, le Parlement tend à devenir selon une expression souvent employée « une simple chambre d’enregistrement  » des volontés gouvernementales et des textes préparés par l’administration. Les techniques parlementaires (maîtrise gouvernementale de l’ordre du jour, vote bloqué) le cantonnement dans une fonction de figurant.

La fonction parlementaire de contrôle n’est pas plus efficace. L’Assemblée Nationale peut créer des commissions permanentes ou des commissions d’enquête sur des faits donnés. Les rapports remis à l’Assemblée Nationale devraient lui permettre de constater des atteintes aux droits et libertés et d’en tirer les conséquences sur le plan législatif. Mais les commissions sont enfermées dans des limites étroites. Les questions orales ou écrites adressées au Gouvernement n’ont pas de réelle portée.

S’agissant de la protection juridictionnelle des droits de l’homme, le principe selon lequel l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle est traditionnel dans notre droit. Cependant le juge semble enfermé dans un contexte de dépendance tissé de multiples liens avec l’exécutif. Trop d’affaires traînent en longueur en raison des délais de jugement trop longs et des difficultés d’exécution des jugements rendus. Les interventions de l’exécutif dans la protection des droits de l’homme n’ont jamais été un succès. Des commissions ont été créées, mais leur marge de manœuvre était très limitée, n’étant pas indépendantes.

La Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme n’est pas une commission comme les autres. Elle répond à des attentes diverses. Les citoyens attendent d’elle une meilleure protection de leurs droits. Les organisations de la société civile attendent d’elle des progrès significatifs dans la protection, la défense et la promotion des droits de l’homme. Elles en attendent encore une étroite collaboration dans ce secteur. Le Gouvernement lui-même a les mêmes attentes.

Du point de vue juridique, la CNIDH apparaît comme une mise en œuvre des instruments internationaux de protection des droits de l’homme et particulièrement les principes directeurs relatifs au statut des institutions nationales ou « principes de Paris  ».

La CNIDH est donc une institution porteuse d’espoir. C’est une commission légitime de par sa création par le législateur. C’est une commission indépendante jouissant de beaucoup de garanties de cette indépendance avec un mandat assez étendu. La Commission devrait disposer des moyens suffisants qui lui permettent de remplir ses missions.

Dans sa composition, les « principes de Paris  » sur le pluralisme ont été respectés. Sur la diversité des sensibilités représentées, les qualités personnelles des membres de la Commission et leur engagement dans la défense des droits de l’homme, le choix a été judicieux. La structure de la CNIDH est loin d’être une structure bureaucratique. C’est une structure légère dont les organes ont des compétences bien définies.

Pour remplir ses missions, la CNIDH dispose de pouvoirs importants. Il s’agit notamment de pouvoirs d’investigation, de réquisition, de contrainte, d’auto- saisine, d’information et d’instruction. Le départ est donc bon et la CNDIH a déjà réalisé un certain nombre d’activités. On peut citer : les activités d’installation, les activités de coopération, les activités de promotion, les activités de protection et de défense des droits de l’homme.

Si le départ semble bon, le chemin risque d’être semé d’embûches. La loi portant création de la CNIDH elle-même contient des ambiguïtés, des incertitudes ou des omissions. Nombre de dispositions visent à assurer l’indépendance de la Commission, mais d’autres, sans mettre en cause cette indépendance, l’altèrent d’une façon ou d’une autre. Une certaine ambiguïté subsiste à propos de la nature et de la force juridique des actes de la Commission. Cette ambiguïté rejaillit sur l’efficacité des voies de recours ouvertes à la Commission. Certaines omissions sont peut-être voulues, mais elles peuvent être interprétées comme une lacune : condition de diplôme, cas de défaillance, protocole, etc. La CNIDH a enregistré aussi des retards dans l’adoption des textes d’application, la création des antennes régionales, la mise en place des organes d’information.

Conclusion générale

Face à la défaillance des institutions traditionnelles de protection des droits de l’homme, on a pensé à d’autres institutions et la formule d’Autorité indépendante a été retenue. Partie de New York en 1946 déjà, l’idée a pris forme en octobre 1991 lors d’une rencontre des institutions nationales. A l’occasion de cette rencontre, les institutions nationales ont élaboré et adopté ce qu’elles ont convenu d’appeler les « principes de Paris  » déterminant le statut de ces institutions.

Au Burundi, la mise en œuvre de « principes de Paris  » s’est concrétisée par la loi n°1/04 du 05 janvier 2011 portant création de la Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme. La CNIDH est une commission indépendante, jouissant de la personnalité juridique, de l’autonomie administrative et financière. Sa structure et sa composition sont conformes aux « principes de Paris  ». Sa structure est légère et sa composition est pluraliste.

La Commission a reçu un mandat étendu et des pouvoirs de nature à lui permettre de renforcer le dispositif de protection des droits de l’homme. La CNIDH est partie avec des atouts incontestables, mais elle risque d’éprouver de sérieuses difficultés en cours de route.

La loi n°1/04 du 05 janvier 2011 portant sa création contient elle-même des dispositions qui risquent de compromettre l’indépendance de ladite Commission. La nomination des membres de la CNIDH par l’Exécutif, le caractère renouvelable de leur mandat, la fixation de leurs émoluments par l’Exécutif et celle du budget par ce dernier, autant de facteurs qui limitent l’indépendance de la Commission. Par ailleurs, on constate que la Commission accuse un retard dans la mise en place du dispositif opérationnel.

Au terme de l’analyse, les propositions et les recommandations suivantes ont été formulées en vue d’améliorer le fonctionnement de la CNIDH.

Propositions
  aménager au mieux l’indépendance de la CNIDH ;
  octroyer aux membres un mandat plus long et non renouvelable ;
  préciser le rang du Président de la CNIDH et des commissaires ;
  lever la confusion sur la nature des actes pris par la Commission.

Recommandations

Au Parlement

  revoir la loi n°1/04 du 05 janvier 2011 portant création de la CNIDH pour améliorer les dispositions rendant effective l’indépendance de la Commission.

Au Gouvernement

  mettre à la disposition de la Commission tous les moyens nécessaires pour assumer ses responsabilités ;
  mettre en œuvre les recommandations de la CNIDH.

A la CNIDH

  accélérer la mise en place du dispositif opérationnel ;
  mettre en place une plateforme de collaboration avec les organisations nationales, internationales et régionales impliquées dans la protection et la défense des droits de l’homme.