Résumé exécutif

Au Burundi, la protection sociale est à la fois un droit de l’homme universel et un instrument de lutte contre la pauvreté. Les principes directeurs de la gestion des systèmes de protection sociale notamment la solidarité, la responsabilité et le dialogue social entre toutes les parties prenantes constituent un gage de la cohésion sociale et du renforcement des valeurs démocratiques et de la promotion du travail décent. En référence à ce principe, le Burundi, appuyé par ses partenaires, a déjà mis en place des mesures et des dispositifs visant la satisfaction des besoins en protection sociale et le respect des engagements liés à son appartenance aux Nations Unies. Quelques-unes de ces mesures ou dispositifs ont une envergure nationale, sectorielle ou locale. Elles s’inscrivent également dans les quatre garanties en matière de protection sociale. Alors que jusqu’à un passé récent, l’organisation et la gestion du système de protection sociale étaient presque exclusivement réservées à l’administration publique, la nouvelle politique de protection sociale ouvre les portes à la participation des secteurs privés et associatifs. Tout en reconnaissant la situation de pauvreté dans laquelle reste plongée la majorité de la population, l’insécurité qui a prévalu, la démographie galopante et la persistance de la crise économique, cette étude a pour mission d’évaluer la pertinence des mesures et des dispositifs mis en place et l’efficacité de leur gouvernance pour assurer une extension progressive et l’établissement d’un système de protection sociale pour tous. Ces mesures touchent des domaines diversifiés de la vie de la société burundaise et cadrent avec les quatre garanties du socle de protection sociale. Mais elles ne touchent pas toutes les tranches de la société burundaise. Pour pallier à ces lacunes, le Gouvernement a mis en place, en avril 2011, une politique nationale de protection sociale dont la mise en œuvre se fait de manière progressive et participative à travers des plans stratégiques et opérationnels sur le court, moyen et long terme. Ainsi, cette étude portant sur « l’Analyse de l’état des lieux du système de protection sociale  » s’inscrit dans le cadre de la promotion des mesures de protection sociale de la population. Objectif global de l’étude L’objectif de cette étude est de contribuer à l’amélioration de la gouvernance par la mise en œuvre des mécanismes adéquats de protection sociale de toutes les couches de la population burundaise Méthodologie

L’étude portant sur l’état des lieux du système de protection sociale au Burundi a été réalisée sur base d’une analyse des instruments normatifs et juridiques tels que la Déclaration universelle des Droits de l’Homme, la Convention 102 et la recommandation 202 de l’Organisation Internationale du Travail, le Code de la sécurité Sociale du Burundi ainsi que les informations récoltées lors des entretiens personnalisés sur les points de vues des acteurs et des intervenants ainsi que des représentants des affiliés et des bénéficiaires des prestations fournies par les différents régimes de protection sociale.

Les entretiens personnalisés ont été réalisés à la fois par les consultants et quatre agents de collecte d’informations dans les villes de Bujumbura, de Gitega et de Ngozi, durant cinq jours.

Les résultats de cette consultation complétés par une recherche documentaire ont été à la base de l’établissement de l’état des lieux du système de protection sociale.

Au terme de cette analyse, il a été constaté ce qui suit : • Aperçu global
  La promotion de la protection sociale est inscrite dans les normes, les politiques et les stratégies mondiales de lutte contre la pauvreté et de protection contre les risques sociaux ;
  La protection sociale mise en place sous forme de socle de protection sociale tel que décrit dans ce chapitre devient ainsi un des piliers du développement socio-économique ;
  L’évolution du processus du système de protection sociale en commence par la période précoloniale jusqu’à l’adoption récente de la politique nationale de protection sociale ;
  Le Burundi a bénéficié des appuis des partenaires pour mener des consultations et des études diagnostiques qui lui ont permis de définir les priorités dans la mise en place du socle de protection sociale.

• Au niveau du régime des soins de santé

  La plupart des prestataires privés n’acceptent presque plus les patients indigents, les enfants de moins de cinq ans, les femmes en maternité ou les porteurs des cartes d’affiliation à la CAM suite à l’accumulation des frais liés aux actes et aux services fournis qui ne sont pas remboursés. Les hôpitaux et les centres de santé publics ont plus de difficultés car ils sont obligés de servir les détenteurs de CAM et d’attendre les remboursements alors qu’ils sont dans le régime d’autonomie de gestion ;
  Bien que la CAM ait permis l’augmentation de la demande de soins et qu’elle ait réduit l’effectif annuel des personnes convalescentes séquestrées suite au transfert de la responsabilité de payement à l’Etat, les difficultés de recouvrement des frais pour les actes de soins et les médicaments sont restées. Les retards très prolongés de payement par le trésor posent des problèmes de gestion et d’administration des structures de santé publiques ;
  Les responsables des hôpitaux et des centres de santé publics proposent de réformer le mécanisme de payement de la CAM en tenant compte de la nécessité de promouvoir les conditions favorables à la mise en œuvre de l’autonomie de gestion.

• Au niveau des régimes de pension et des risques professionnels

  Les deux organismes existants, l’INSS et l’ONPR ont de très faibles taux de couverture car ils sont cantonnés dans les secteurs formels public et privé qui ne rassemblent respectivement que 166.734 et 89.406 soit 256.140 affiliés ; les prestations offertes sont jugées insuffisantes, par les retraités et les affiliés actifs ;
  Les affiliés et les bénéficiaires considèrent que l’amélioration des prestations passera par un engagement de réformes de la gestion et de la gouvernance au sein de ces deux organismes. Ainsi les normes universelles de gestion imposant des quotas fixes pour les frais de fonctionnement, la prudence dans la réalisation des investissements et les placements des fonds de réserve doivent être respectées et imposées aux gestionnaires.

  Les acteurs privés tel que la congrégation des sœurs BENE MUKAMA qui accueille des pensionnaires d’âge très avancé ou affectés d’infirmité ou de maladies graves et dépourvus de moyens et de famille pour les prendre en charge, les propriétaires des ateliers de production artisanale de Bujumbura et le syndicat des taxis vélos voudraient que les régimes de pension et des risques professionnels soient étendus dans le secteur informel et rural ;
  La protection sociale au Burundi est assurée à la fois par des mécanismes assuranciels et par des mécanismes non assuranciels (système de gratuités, les mécanismes d’assistance). Pour chaque régime analysé, l’étude présente successivement ses caractéristiques essentielles, ses forces et ses faiblesses.

• Quelques autres défis systémiques

  Le financement des mécanismes assurantiels au Burundi est fragmenté, non coordonné, conduisant à des superpositions autant qu’à des fossés de couverture (populations non couvertes ou couvertures partielles ou « restes à charge  » très variables indépendamment des capacités contributives des bénéficiaires).
  Le chevauchement de certains mécanismes entre eux, notamment la gratuité des soins avec la couverture de la MFP, peut aussi introduire une certaine confusion, dont profitent d’ailleurs certaines FOSA qui encaissent plusieurs fois des revenus correspondant à une seule et même prestation.
  Le manque de cohérence induit quelques fois des situations paradoxales : l’introduction de la CAM « rénovée  » (le décret de mise en œuvre parle d’un mécanisme provisoire en attendant la généralisation des mutuelles de santé à base communautaire) a mis à mal le modèle d’expansion des mutuelles communautaires du fait qu’elle vise à peu près les mêmes populations.
  Le sous-financement des mesures de gratuité et d’assistance est flagrant. Au-delà des déficits chroniques et alarmants, il est important de noter le décalage entre, d’une part, le taux de couverture (approximatif) de la population par ces régimes qui est grossièrement estimé à près de 50%, et d’autre part, le poids de ces mécanismes dans la dépense courante totale de santé qui est de 17,1%.
  Il est difficile de dire avec une certaine confiance quelle est la couverture globale de la population burundaise par l’ensemble de ces mécanismes. La principale raison est liée à un système d’information incomplet : les statistiques manquent et là où elles existent, elles sont incomplètes.
  La reddition de comptes fait défaut pour les régimes publics ou semi-publics, à l’exception de ceux qui utilisent le FBP comme moyen de gestion des factures de soins (CAM et Gratuité). Même pour la MFP, qui constitue aujourd’hui le plus ancien des mécanismes d’assurance maladie au Burundi et qui dispose de moyens assez importants (560 employés et des ressources financières assez conséquentes), ses comptes n’ont pas été audités ni certifiés depuis 2004. Quant au régime des indigents, les arrangements institutionnels confus ne permettent pas de savoir quel est le nombre de bénéficiaires de ce mécanisme.
  On note l’absence d’outils de gestion modernes pour l’ensemble des régimes en place (INSS, MFP, ONPR).
  Les différentes initiatives nationales en matière de protection sociale ne réservent pas une attention spécifique aux différents types de handicaps. Seules les personnes à handicap physique et moteur font objet d’un petit intérêt ;
  La majorité des membres de la communauté des Batwa n’a pas accès aux avantages liés à la CAM et au système de gratuité des soins pour la simple raison que cette catégorie de personnes ne dispose pas de la carte nationale d’identité exigée pour une affiliation à la CAM ou une inscription sur la liste des indigents.

Recommandations pour la pérennité du système de protection sociale au Burundi.

• Au Gouvernement

Le Gouvernement, de par les faibles moyens dont il dispose, est appelé à :

 Concentrer ses efforts au cadrage politique, économique et juridique et à la mise en place d’un environnement favorable aux différentes formes de contribution et d’extension des régimes en place ainsi qu’à la coordination du système ;  Mobiliser davantage les moyens financiers pour assurer une protection sociale de qualité aux catégories les plus vulnérables de la population ;  Assurer la cohérence entre la Politique Nationale de Protection Sociale et les autres politiques sociales et économiques en vue de la promotion d’un environnement favorable à l’économie solidaire ;  Favoriser les réformes nécessaires, le renforcement et l’extension des organismes existants au lieu d’en multiplier ;  Promouvoir les régimes non encore institués tout en envisageant prioritairement les possibilités et les avantages que présente l’intégration de leur gestion dans les organismes existants.  Elaborer la stratégie nationale et son plan d’action de mise en œuvre de la politique nationale de protection sociale

• Au Gouvernement et à ses partenaires (ensemble) :

 Promouvoir et mettre en place l’Assurance Maladie Universelle dont la stratégie serait la promotion des Mutuelles de Santé Communautaires et la réalisation d’une stratification de la population selon les revenus ainsi que de réserver à la CAM la prise en charge des indigents et d’intégrer dans cette dernière les bénéficiaires de la gratuité des soins.  Réformer la mesure de gratuité de la scolarité en une mesure d’enseignement obligatoire pour que la partie de la population disposant de revenus contribue et que le trésor public prenne en charge, en faveur des indigents, tous les frais nécessaires pour la formation y compris le matériel scolaire et les frais que les établissements scolaires introduisent illégalement et mettent à la charge des parents indigents et à revenus insuffisants.  Etendre les champs de couverture des régimes de pension et de risques professionnels dans l’optique de rendre les deux régimes à couverture universelle. Cette priorité est justifiée par les difficultés de plus en plus croissantes dans lesquelles se trouvent les personnes âgées ayant exercé dans le secteur informel et rural.  Etendre la mesure de gratuité des soins et de pension à toutes les personnes âgées.  Renforcer le pilotage et la coordination de manière à donner à la commission nationale de la protection sociale les moyens humains, matériels et financiers pour superviser les réformes qui concernent la fixation et l’harmonisation des normes de gestion et de fourniture des prestations.

• Aux organismes de gestion

L’étude montre que des réformes sont nécessaires dans le sens de rendre plus accessibles les services de prestation et d’améliorer leur qualité qui n’est pas bien appréciée par les bénéficiaires et les affiliés. Pour donner des réponses satisfaisantes à cette situation, il est recommandé ce qui suit :

Prendre toutes les dispositions nécessaires pour :

 Améliorer la disponibilité et la qualité des prestations ;  Rembourser dans les délais contractuels afin d’éviter les ruptures de stocks et les difficultés de payement des salaires du personnel ;

• Aux Syndicats

 Suite à la modicité de la pension de vieillesse, mobiliser les travailleurs pour adhérer et souscrire à la pension complémentaire.